中国固体废物污染环境防治法研究

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中国固体废物污染环境防治法研究

 

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1. 绪论

中国在短短的 30 几年时间里产生的环境问题比发达国家在近百年里产生的还要多、还要严重,虽然这里有着历史的因素,但环境问题的严重性、复杂性和迫切性是中国历史上没有遇到过的。

环境问题因人类社会活动范围在广度和深度上的扩展而成为显性。 环境问题是一个社会问题,因为它牵涉着广大民众的切身利益;环境问题也是个发展问题,因为当今世界的很多环境问题都能归结到人口增长、贫困等问题上来;环境问题还是个发展模式问题,因为很多的学者都认为工业革命以来的单线型经济发展模式是环境问题的罪魁祸首;环境问题更是一个法律问题,因为很多的环境问题都表现在当人们面对困惑时的制度缺位。

中国正处于崛起发展的初级阶段,因此,国内实际的环境问题也较为复杂。2013 年 1 月 12 日,亚洲开发银行和清华大学发布《中华人民共和国国家环境分析》报告称,中国 500 个大型城市中,只有不到 1%达到世界卫生组织空气质量标准。多位专家接受《经济参考报》记者采访时表示,治理 PM2.5 超标,应尽快在工业结构、能源结构、城市规划等方面采取措施,顶层设计治本之策。两日后,北京市环境监测中心数据显示,截至当日 10 时,城区和南部地区直径小于 2.5微米的颗粒物(简称 PM2.5)小时浓度仍在每立方米 250 微克以上,使得能见度小于2000 米。此测量浓度远超过 2012 年颁布、2016 年实施的《环境空气质量标准》规定每立方米 35 毫克(一级天)和 75 毫克(二级天)。

自环境法产生以来,人们越来越感觉到传统法律在面对环境问题时的无奈。法学界在对原有的法律机制进行修修补补的同时,将目光更多地投向了环境伦理学、环境经济学、公共政策等学科领域。面对环境问题的法律学人,不得不重新思考那个古老的命题:法律与伦理道德的关系。现代环境法要求人们不得不进行伦理道德概念的重新界定和伦理道德范围的理性扩展。

古代的环境伦理思想虽然看似有原初宗教和图腾崇拜的意蕴,但其崇尚的“整体论”思想还是值得我们积极地去借鉴。当我们用这种思想去审视我们现在的环境立法时,就会发现现行的环境法中有很多的故意割裂生态环境链条的地方。很多的立法都是交由不同的部门来进行,在部门利益的驱动下,单项立法的综合性和整体性较差。这样,虽然有了操作性上的方便,但一个区域乃至整体的生态利益遭到了似乎“合法”的“破坏”,而这不能不说是环境法的悲哀。如我国现在缺位的湿地立法,只在地方立法的条例中有零星的表现。从现实立法体制上看,湿地既不属于林业、草业,也不归于河流、耕地,在我国的各部门中处于一种尴尬的境地,但湿地的生态功能却是我们整个的生态系统所不可或缺的。

面对上述问题,我们需要重新建构我们的立法理念和立法机制。在总体上,我们应该以“整体论”、“系统论”思想去指导立法,在立每一部法的时候都应该在总体上进行生态考量,充分地尊重生态规律,将环境影响评价制度应用到制度和法律法规的建设领域,因为一个项目对环境的影响充其量只是一个点上的问题,而一部法律或法规实施后的影响面是巨大的,其后果更是无法挽回的。法治的必要条件是要有良法、善法,提高环境法的质量,首先在于立法理念和立法体制的改良和改善。

中国 1979 年颁布了《中华人民共和国环境保护法(试行)》。这部法借鉴发达国家的经验,针对中国当时的环境状况,根据当时对环境问题的认识,确立了环境影响评价制度、“三同时”、排污收费、限期治理、环境标准、环境监测等制度。中国环境法制建设经过 20 余年的努力,逐步建立起一系列法律制度,已形成为环境法律制度体系,在实施中取得了较好效果;但是,仍存有缺陷和不足。主要表现为:

1. 在我们的环境保护法制建设中,缺乏一种“环境人权”的“芯片”,各种利益观、政绩观使得各种制度的设计和执行都带上明显的功利性和应急性特点。

2. 法律制度的理论基础的缺陷和不足。

(1)作为环境法律制度建设理论基础环境法学尚未完全系统性地形成能够体现法学学科性质和本质特征的基础理论。这使得环境法律制度体系有着过于突出的技术主义而未能表现出综合性制度体系的特征和强调效率优先的急功近利的短期应急行为倾向。

(2)环境法律制度有着强烈的行政主导性。环境法律制度有着浓重的政府专权的性质。

(3)制度设计采用“利益抑制”的指导思想,表现出经济利益与环境利益尖锐对立、环境公益与经济私益尖锐对立的极端化立场。

(4)对环境法律制度的目的的认识,仍坚持以环境问题的“末端控制”的事后救济的基本定位。

3. 在环境法律制度运行机制上,行政强制实施仍然比较突出。

4. 在环境法律制度功能上,以生产环节控制和“排放控制”为基本要求和内容,功能单调,适用范围窄,不能全面有效控制污染和生态破坏。

5. 制度间相互分割甚至抵触,配套性差,特别是污染防治与资源保护的法律制度之间相互割裂,各成体系,严重削弱了制度的综合效率和效力。

作者:德中环境与能源促进中心  刘多