早期的德国垃圾主要是通过填埋和焚烧进行处理,但随着垃圾数量的不断增多,德国开始探寻更加合理的垃圾管理机制。早在1972年,德国就通过了首部《废物避免产生和废物管理法》,开始对垃圾进行环保有效的处理。自20世纪80年代中期以来,德国将垃圾管理的理念确立为“避免-利用-处置”。首先避免垃圾的产生,对已经产生的垃圾首先考虑的应该是利用它,对于最后无法避免、依然存在的垃圾,再进行处置。

20世纪90年代中期,德国实施了《循环经济和垃圾管理法》。这项法律促进了垃圾的循环利用。实施10年来,德国在垃圾回收利用方面取得了骄人的成绩。到2005年,德国有60%多的市政垃圾得到再循环处理,生产过程中的垃圾再循环利用率达到了65%。在一些领域,例如包装行业,原材料的再循环利用甚至高达80%,而建筑业则达到了87%。

一、德国垃圾管理的主要法律
德国废物管理的立法与实践始终走在世界前列。其废物处理已经发展为一个重要的产业部门,为20万人提供了就业机会,每年的营业额达到500亿欧元。目前德国的废物再生利用率居世界首位。垃圾管理中令人瞩目的成就与德国先进的废物管理立法和公共政策密不可分(详见表1)。其中有两项法令对德国垃圾处理行业产生的影响尤其巨大,甚至蔓延到欧洲许多国家。
(一)循环经济和垃圾管理法(KrW-/AbfG)
1996年实施的KrW-/AbfG明确了垃圾处理中的一些原则:首先是坚持实施污染者付费的原则,其次在回收和处理处置之前,减量化是最优先考虑的因素。第三,焚烧和回收利用处于等同的地位,根据具体情况对其进行选择。第四,生产者对其产品产生的垃圾负责。第五,促进垃圾处理的私有化。
《循环经济和垃圾管理法》在实施过程中有着严格的管理细则,特别是《垃圾技术参考总则》和《居民生活垃圾技术参考总则》。前者对垃圾堆放、化学/物理/生物处置、垃圾焚烧以及高危垃圾储存的相关技术指标作了解释和说明;后者对居民生活垃圾的清运、利用、处置做了详细的规范。特别值得注意的是,《居民生活垃圾技术参考总则》是在1993年随着居民生活垃圾量的急剧增加、未经处理的生活垃圾严重危害环境的背景下制定的。因此,它规定了自2005年6月起,在德国范围内,未经预处理的居民生活垃圾严格禁止进入填埋场。
一个完整的法律必须详尽而且具有可持续发展性。在此法的补充条中,就有比如《垃圾填埋规定》、《生物垃圾规定》、《污泥处置规定》、《垃圾运输审批规定》、《专业垃圾处置企业规定》等近二十项具体的细则。在其于1996年10月6日颁布之后,该法经历了数次的修订,最近的一次修改是在2009年8月11日,修改后的法条于2010年3月1日生效。这就意味着,该法随时根据垃圾实际情况的变化而得到不断完善,并且预留了足够的发展空间。
表1 德国垃圾管理的法律框架
时间 法规名称 主要内容
1972年 《废物处理法》
(Waste Disposal Act) 关闭无人管理的垃圾场,代之以集中的地方政府严密监管的垃圾场
1986年 《废物防止与管理法》
(Waste Avoidance and
Management Act) 确立了废物预防和再生利用优于废物处理的原则,首次规定了石油企业向消费者回收废油、并以环境友好的方式处理的义务。这是著名的“延伸生产者责任”(EPR)的雏形
1991年 《包装废物条例》
(Ordinance on the Avoidance and Recovery of Packaging Wastes) 设定了包装物强制性循环利用的两阶段目标,并对其进行循环利用。要求使包装进入市场的制造者、包装者、经销者承担回收和循环利用责任。最近一次修正案是05年5月生效,明确一次性饮料包装实行强制押金制度
1996年 《循环经济和垃圾管理法》(Closed Substance Cycle and Waste Management) 追求循环经济、资源保护和与环境协调的废物处理。设定废物管理的严格的先后顺序:避免产生-再利用-处置(Avoid-recover-disposal)
其他 《商业废物条例》、《报废汽车条例》、《污水污泥条例》、《废木材条例》、《电池条例》等 还有《废电子、电器设备法》、《居住区废物存储和生物废物处理设施条例》、《垃圾填埋条例》等,他们共同构成德国废物管理法律制度的完整框架
(二)包装法
1991年开始实施的《包装法》不仅仅促进了德国包装物的回收,同时也通过价格杠杆促进了包装物的减量和包装材料向有利于环境的方向发展。其核心思想是“生产者责任”, 生产企业有责任对其产品包装产生的垃圾负责,除非能够提供自己回收利用的证明,否则必须委托相应的公司(即下文中提到的“绿点公司”)进行收集和处理,并交纳相应的费用。
《包装法》首次对废弃包装的回收、重新利用及利用比率作了相关规定。依据该法规,德国成立了“二元体系公司”(DSD),即“绿点公司”,负责收集处理所有印有“绿点”标志的废弃包装物。该公司本身并不进行垃圾处理,而是与包装垃圾分拣处理公司签订合同,由它们进行处理。
德国《包装法》确立的“生产者责任”的原则已经扩展到其他许多国家,在欧洲已经有二十几个国家建立了类似的系统。

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